李晓荣：韩国的经济安全概念、新动向及其评析
01
问题的提出
随着中美战略竞争的加深和长期化，加上近年来新冠疫情的影响，二战后形成的国际经济秩序基础受到了极大的动摇。
在全球化的发展过程中，引领全球经济增长的全球供应链开始被认为是一个不稳定因素，即可能通过相互依存的“武器化”(weaponization)来削弱国家竞争力。与此同时，主导全球经济活动的“经济效率论”也被视为威胁国家安全的要因。特别是随着中国的经济崛起，美国为牵制中国，在经济方略（economic statecraft）层面，不仅采取现有的进出口管制等贸易政策措施，还推出了投资限制、供应链重组和产业发展政策等新方式的经济安全政策。
冷战结束以来，长期未受关注的“经济安全”概念，随着美国特朗普政府的上台，被提升为与国家安全同等的高度，成为当今大国主要对外政策的基调。过去的50多年里，在以非歧视性贸易自由化为基本原则的多边贸易规则体系下，国家安全通常只作为例外条款存在，且几乎没有被启动的先例。但经过最近一系列WTO争端案件，国家安全重新被认定为是有意义的条款，并有可能被大国所利用，作为其经济安全政策“合理化”的名义。更重要的是，大国如今相继采取了战略性产业发展和追加政府财政投入政策作为新型的经济治理措施，与现行的多边贸易规则相冲突，从而预示着反映当今国际环境变化及需求的新的国际经济秩序的形成。
本报告旨在探讨当今国际经济中的热门话题“经济安全”（economic security）的概念和含义，明确在当今国际经济环境下如何确立经济-安全关系方向。同时，将通过审视主要大国的经济安全政策动向，深入把握其对韩国经济安全政策走向的启示。
02
“经济安全”的概念与意义
1. “经济安全”的概念及演变
要实现维持国家权力(power)的目标，需要遵循传统的国家安全方式，从根本上认识到经济繁荣对国家军事能力和外交能力的至关重要性。实现维持国家经济富强(wealth)的目标，就意味着要以国家的福利、保健、就业等全方位的政治、经济稳定为重点，将国家安全领域扩大到非传统领域。
从国际政治角度来看，对经济-安全关系的传统认知是，经济归属于安全，经济手段是为了国家安全(national security)的最终目的而采取的措施。对国家安全而言，经济手段也是削弱或强化对方国权力的有效手段。而根据国家获取经济资源能力的不同，国家的权力水平也会得到不同评价。以现有的军事安全为主，国家安全领域正在逐步扩展到以经济领域为代表的食品、环境、社会因素等新领域。
20世纪50年代以后，经济-安全关系中自由主义理论占主导地位，随着全球化的发展，逐步形成了重视自由主义市场价值、最大限度地减少对商品流动、资本流动、人口流动和交流的限制的国际经济秩序。这种以自由主义为基础的经济安全概念具有以下特点：第一，国家的经济力量是相关国家确保军事力量的必要前提条件；第二，根据经济利害关系，可能会形成具有威胁性的对手甚至敌国；第三，在国际关系中，因为经济发展和经济一体化，战争和纠纷等威胁可能会减少，比起“安全”，更多将重心放在“经济”层面上。与此同时，后冷战时期以自由主义为基础的经济安全，一般是基于地缘经济学(geo-economic)或重商主义（mercantilist）的认识，不仅将国家的经济实力和经济增长视为单纯的经济福利效应，还把它当作行使武力的有效政策手段。从重商主义角度来看，贸易逆差意味着一个国家依赖商品进口和外国资本的流入，所以在面对外来威胁时也会变得脆弱，而经济上的相互依赖可能意味着随着国家间经济共同体的加强以及个别国家主权的削弱。
在20世纪90年代以后，经济安全仍以自由主义理念为基础，但随着国家经济的范畴逐渐涵盖了产业领域和基础设施领域，冷战初期的认识也逐渐恢复，即国家应通过构筑国防工业基础(defense industrial base)使自身具备进行现代战争的能力。特别是，在产业发展方面领先的发达国家，即便在新的国际经济秩序下，军事威胁得以减少，但对于经济脆弱性的忧虑进一步加剧，从这个角度来看，这些国家也面临着“经济安全困境”。具备先进技术力量的国家，即便是在经济和技术不断加速发展的环境下，由于自身无法生产所有的军事物资，其对于自身对外依存度日益提高的现状存有忧虑。基于这种认识，1995年出台的多边贸易规则体系，虽然通过非歧视性关税下调和非关税壁垒的废除来倡导和促进自由贸易，但为应对国家安全相关的紧急情况，允许国家采取贸易限制的例外措施促进其规则化发展。
进入21世纪以后，随着全球化的迅速发展及全球供应链的扩大，国家间的相互依存性和超连结性增大，与此同时，经济-安全联系也以新的方式向着强化的方向发展。此外，全球价值链（GVC）使企业纷纷以经济效率为中心降低生产和投资成本为最高目标。各国在利用世界经济的同时，也造成了其经济实力的非对称性以及全球供应链连结的非均衡性，并通过这种“武器化”相互依存结构，对竞争国造成压力。因此，拥有巨大市场的一些大国，会利用本国的市场或资源对其对手实施经济压迫，阻止对方国的经济崛起，甚至会利用对内政策和对外政策施加影响，实现提高本国竞争力并维持其霸权。尤其在这种以自由主义为基础的国际经济秩序下，一些特定国家利用多边贸易规则体系的优惠，通过不公正的贸易行为实现经济崛起，威胁到了霸权国家的经济地位。因此，比起现行的经济效率，国家的安全利益将更加受到关注，也即是比起“安全为经济服务”(security for economy)，而“经济为安全服务”(economy for security)的概念变得更受重视。
2. “经济方略”和“经济安全”
国家治理手段是为保护国家追求的价值和达成国家对外政策的目的而选择的政策手段。其中包括通过经济手段来引导对方国的政策和行为向本国所希望的方向改变。国家追求的对外政策目的是多种多样的，其中最具代表性的是削弱或强化竞争对方国领导层或政治体制，同时还包括削弱竞争对方国的竞争力、推进特定理念或价值的传播、维持同盟关系或削弱对方国的同盟、抑制战争及防止战争扩散、诱导竞争对方国的经济增长和经济体制变化等。
经济方略的方式不仅有出口管制、经济制裁等负面措施，还有关税下调、非歧视待遇（最惠国待遇、国内国民待遇）等积极措施，最终通过上述经济手段实现经济或非经济（政治）目的。自由贸易(free trade)可以理解为经济方略的一种方式。
自20世纪50年代以后，经济治理以加速世界经济复苏、加强军事同盟、保障战略原材料及发展中国家出口市场为目标，确立以非歧视原则为基础的国际经济体系。相反，而具有保护主义性质的进口关税的征收，是典型的负面方式的经济治理手段，以创造国内就业岗位、维持工资水平、提高经济自立度为目的，保护国内影响力较大的生产者，同时还谋求国内政治目的。进出口补贴及进出口许可等措施，则可以看作是对方国为维护本国企业的战略财产和技术而使用的积极方式的经济治理。
对经济方略的消极态度是以经济自由主义(economic liberalism)为基础的。这种认识一般主张政经分离，以“国家干涉经济的行为应最小化”为原则，反对通过经济手段谋求政治目的。根据自由主义理论，经济治理是一种非正常行为，并根本上认为“经济战争”破坏了正常的国际关系，希望通过国家间的互惠贸易维护国际和平与安全。然而，经济方略是国际关系中一种自然且正常的现象，其逻辑是在追求国际政治效率的过程中，经济资源生产和分配的效率相对被忽视，与此同时，安全应受到更多重视。
不仅如此，经济方略有时会与“重商主义”(mercantilism)的概念相混淆。实际上，重商主义是经济治理方式之一，它是指为了达成特定外交政策目标而采取的特定政策手段。重商主义侧重视通过经济手段追求国家安全，强调本国利益至上，并且认为在国际贸易关系中，本国的出口比重应大于进口，而且在国际政治关系中，它被用作确保战略资源稳定的一种有效手段。但是，重商主义与自由主义一样，都属于经济方略的一种方式。从民粹主义的观点出发，更倾向于采用经济制裁等经济措施。但如果抛开经济效益，从国家安全观点出发，则更加注重对外经济政策的履行。因此，和重商主义同样，将重点放在国家安全利益上的“经济安全”，可以说是经济方略所追求的一种综合性政策目标，或者也可以将其理解为经济治理的一种方式。
中美全面战略竞争以来，如今的经济方略与传统形式相比，呈现多样化特点。除了进出口管制措施外，还出现了补贴、扶持国内民族产业政策、供应链重组和外商投资限制等多种方式。一般来讲，外国直接投资不仅可以通过资本和技术的移动，还可以通过技术转移方式促进东道国产业的发展，因此受到东道国的欢迎。但为应对近期中国的所谓“不公正的技术盗窃行为”，东道国通过加强对外国企业收购合并等投资行为的审查力度，强化了外商投资限制。采取产业政策和供应链重组的方式推进经济方略，充分利用国家资源，并与盟国和友邦国家全力开展国际合作，以确保未来产业和高科技等领域的国内制造业能力。另一方面，补贴和进口替代管制等措施受到多边贸易规则体系的严格监管，而新型的经济方略则是与现有多边贸易规则体系存在正面冲突，成为推进产业政策合理化的重要一环，致力于削弱现有多边贸易规则的约束力，使国家安全例外条款的援引逐步走向正当化。与现有的经济政策推动方向相去甚远，国内对新型经济方略的政治支持并不坚定，政府正试图将经济安全提升为国家安全范畴，并致力于通过经济问题的安全化来促使所有部门乃至国家层面做出统一回应。
3. 经济-安全联动的深化因素
尖端技术可确保未来产业领域的竞争优势，同时又与军事领域的创新力量密切相关，在经济-安全联系方面起到了重要作用，成为当今中美战略竞争加剧的主要因素。灵活应对技术的变化，以战略方式确保尖端技术的国家，可以掌握和维系国际关系中的领导地位。相反，丧失技术竞争力的霸权国家则很可能无法遏制技术追赶国的崛起。因此，能否保持尖端技术的持续发展很大程度影响着一个国家竞争力。在这种情况下，尖端技术可能成为不稳定因素。如果国家安全方面缺乏尖端技术的力量，将会对经济、政治、军事等各个领域的现有系统产生负面影响。
特别是尖端的军事技术，不仅仅在军事领域使用，还可能在私有企业生产和使用。这种尖端技术的军民两用（dual use）使得军事技术在国际市场上得以自由交易，同样对国家安全产生影响。产业领域和军事领域都能够使用的军民两用产品被指定为战略物资，通过瓦圣纳协定(英文:Wassenaar Arrangement)等4大国际出口管制体制进行管理，但是各国政府以国家安全为由，加强了对出口管理体系监管。特别是，对于5G移动通信、人工智能(AI)等尖端技术相关的军民两用产品，一些大国除了实行现有的出口管制外，还在扩展和强化外商投资审查等保护技术的管制措施。如美国特朗普政府时期制定的《出口管制改革法(ECRA)》和《外国投资风险审查现代化法案(FIRRMA)》等就是其中的一部分。美国拜登政府表示，5G、AI等尖端技术能够决定国家未来的竞争力，而半导体的生产是这些技术的中最为基础的核心战略物资。因此，从国家安全的角度出发，美国正在大规模推进国家财政投入的法案，以稳定半导体的供应，并扩大本国的半导体生产能力。
尖端技术的外部性(externality)导致了被抢占技术高地的国家依赖相关技术的进口，因此，国家间的相互依存性将进一步深化。但如果遇到国际危机等紧急情况，可能会对这类依存度高的尖端技术产品的供求造成干扰，引发一系列国家安全问题。尤其是某些特定国家对于必需品和原材料的集中生产和过度依存，导致了相关资源或技术的“武器化”，势必会加剧国家间的摩擦，对国际和平与安全造成威胁。发达国家具备以尖端技术为基础的军事系统，因此，国际政治状况变化所能带来的威胁也得以减少。但由于其系统管理的部分构成要素依赖于海外生产且难以控制，其脆弱性的担忧也相对更大。
（2）全球供应链
全球新冠疫情暴露出了全球供应链的结构性脆弱。特别是扰乱了核心制造业所需的半导体、主要矿物等必需原材料的供应，因而被认定为是侵害国家安全和经济安全的重要因素。有学者认为，强调效率和低成本的生产战略方式，不重视主要物资及资源的稳定供应、可持续生产能力、对供应链紊乱的弹性恢复等能力，才导致了今天的供应链风险。
根据美国方面分析，美国国内的半导体生产能力从1990年的37%大幅减少到2020年的12%，制造业必需投入的稀土等主要矿物的全球生产及其精炼加工分别有55%和85%依赖于中国，因此，为了经济安全，美国正在推进以加强供应链弹性为核心的贸易政策。
国家的产业基础是支撑国家安全所必要的经济基础设施，过度依赖进口和对外依存不仅会影响国家自身的生产能力，而且在创新技术的发展、国内高技术人才培养和维持等方面也会引发重大的安全隐患。国内产业基础的弹性是支撑国内制造业及创新力量的重要因素，制造业向海外转移也就意味着国内创新力量的流失。因此，通过国家财政投入发展国内核心制造业、建立创新基础直接关系到经济安全问题。中国等主要竞争国的战略性产业政策，对提高制造业竞争力做出了巨大贡献，国家财政投入、支持研发、刺激国内需求、通过战略性国际合作及互助等措施正在受到越来越多的重视。
最近，俄乌冲突引发了能源等原材料价格的暴涨以及半导体生产所需核心原料供应不稳定的风险，进一步凸显了加强核心制造业供应链管理和产品进口依存度管理、开发替代供应途径等经济安全措施的重要性。俄罗斯和乌克兰都是主要原材料生产国，西方国家对俄罗斯的制裁措施及其波及效果，将对汽车和信息通信技术(ICT)产品生产所需原料的供应稳定性产生负面影响。其实，在2014国际机构和西方国家对俄实施的经济制裁后，俄罗斯对全球供应链的影响也受到限制。由于美国实施的金融、能源及技术等领域的强力制裁措施，全球供应链的不稳定性进一步扩大，原材料等主要投入材料的价格暴涨导致全球通货膨胀，各国经济安全战略的重要性也在逐步增加。
韩国新总统府（资料图）
03
多变贸易规则体系下的经济-安全关系
后冷战时期，多边贸易规则体系成为国际经济秩序的基础。为了解如何在这个基础上处理“经济安全”问题，本文将研究关贸总协定（GATT，General Agreement on Tariffs and Trade)的第21条中“安全例外(securityexceptions)”条款的内容和实际适用条例。
1. GATT第21条：安全例外条款
值得关注的是，虽然都是例外条款，但与健康、环境、公共秩序等例外条款不同，国家安全的例外条款是另外规定的，根据一般例外条款和安全例外条款其规则化方式的不同，例外适用范围也截然不同。GATT第20条关于健康和环境措施的一般例外条款中引入了起首(chapeau)条款，禁止国家间随意或不正当化的歧视性措施，禁止变相的贸易限制，只在必要时允许有限度地限制措施等，通过上述内容的规则化加强贸易自由化的原则。相反，GATT第21条的安全例外条款中，并不存在规定限制措施有限适用的起首条款，如果相关国家出于保护本国“必要的安全利益(essential security interests)”的目的，且“认为必要(considers necessary)”，安全例外条款甚至提供了一个非常全面的允许限制措施的例外条款。这些受许可的安全例外条例，适用于核武器相关措施和其他常规武器等军事设施提供的财货贸易相关措施，以及各国在战时状态或国际关系中对于紧急情况采取的措施,等等。
除此之外，被要求公开信息违背了本国必要安全利益发展方向而采取的措施，或是为了维持国际和平与安全而遵守国际法义务的措施都适用于安全例外条款。如上所述，多边贸易规则体系对于以国家安全为目的的贸易限制性措施保留有非常全面的例外许可。但实际上，引用GATT第21条得出有意义判定结果的纠纷案件几乎不存在。截止今日，关于安全例外条款的解释及其适用问题的争论还没有一个明确的立场。
特别是，该条款以“自我判断(self-judging)”条款的形式出现，即国家认为出于国家安全目的需求，可以在必要时采取贸易限制措施。因此，其所采取的措施并不属于WTO争端解决机构的判断对象，但争端解决机构又拥有可以判断的权限，导致了不同解释和立场的出现。为了解决这类模糊条款问题，有人提议对国际法的解释适用诚信原则(good faith)，将一般例外条款等相关的起首条款引入安全例外条款，但也有人提出，模糊条款有利于今后对政治、外交敏感问题进行有效协商以及多种解决方式的推进。
2. 安全例外条款的适用事例
首先，虽然GATT第21条安全例外条款以“自我判断”条款形式构成，但它还属于WTO纠纷解决机构的判断对象(justiciable)。特别是，判定小组对于会员国采取措施与安全例外条款是否一致拥有判断权限。作为纠纷案件的被诉国，俄罗斯主张，禁止乌克兰经由本国的通行措施符合GATT第21条(b)项第(iii)项，“在国际关系或其他紧急状况下国家出于保护本国必需安全利益”为目的，因此，合理且应该正当化。美国以第三国的身份参与纠纷过程，表明了支持GATT第21条安全例外的一揽子适用立场，表明其主张与俄罗斯相同。最终WTO争端解决小组判定俄罗斯对乌克兰的禁止通行措施符合“保护国际关系或其他紧急情况下所必需的安全利益”的目的，故俄罗斯在争端中胜诉。与此同时，WTO专家组解释，国家对保护“必要安全利益”的裁量性判断权限应遵守“诚信义务”，不能以绕过世贸组织基本协定义务的方法引用安全例外条款，并重申国家将本国经济利益包装成“必要安全利益”，而不能脱离多边贸易规则体系的基本协定义务。
3. 对多边贸易规则体系下经济-安全关系的启示
实际上，在1995年以后WTO体制下，援引GATT第21条的案例的一共只有4件。其中，上述解释的俄乌纠纷事件就是根据安全例外条款的解释做出的有意义判定的案例之一。此前，关于GATT第21条安全例外条款，由于结构限制及其适用模糊性，被认为是毫无意义的条款。多边贸易规则体系关于经济-安全关系上的立场尚未确立，这也是它的不足所在。但是，2019年俄乌纠纷的判定结果出来以后，安全例外条款实际上已经证明，国家以安全为目的限制贸易的措施被“合理化”，多边贸易规则体系下的安全例外条款也在事实上就是有效的条款。
虽然在多边贸易规则体系下，关于安全例外条款滥用的忧虑尚未成为现实，但美国在特朗普政府时期根据本国1962年贸易扩张法(Trade Expansion Act of 1962)第232条，将安全例外条款扩充至适用于钢铁、铝、汽车等商品的进口，把对盟国等贸易伙伴征收的进口关税作为经济压迫手段加以利用，使之演变成了更加实质性的问题。特别是只要存在“国家安全”目的，国家的进出口管制不仅被用作一般的贸易救济措施来保护国内产业，还有可能被滥用于追加的贸易保护主义措施。美国对韩国出口的代表性产品钢铁征收232条关税之前，韩国与美国就一定数量的钢铁进口免征关税配额（quota）的适用问题达成了协议，但拜登政府上台后并没有废除配额制达成的协议，因此，被用作持续性的贸易壁垒。
存在一个全面安全例外的同时，还让各国拥有相当大的自由裁量权，这被认为是以自由为基础的国际经济体系下不放弃经济安全联系的结果。后冷战时期，西方国家对经济安全联系性的认识减弱，建立了多边贸易规则体系，促进以“为经济而安全”为重点的贸易政策来推动经济增长。《关贸总协定》第21条就是在这种立场下为保护国家安全利益而提出的一种退路(fallback)，但实际上，引用该条款的案例数量非常少，故被认为是一项无意义的条款。然而，随着美国特朗普政府的上台，国家安全例外条款再次受到关注，“经济”议题不再凌驾于“安全”之上，安全政策已经无法再被经济利益所左右。此前，在以自由主义基础的多边贸易规则体系下，不存在引用安全例外条款的必要，但如今的国际环境与1940年代的GATT及1990年代的WTO出台时不同。因此，国家安全理论所导致的阵营间的集团化是不可避免的。
最近，西方国家一直关注中国的经济崛起和俄罗斯对东欧国家的攻击步伐，并对此提出，不能再放任贸易政策(trade policy)来填补安全政策(security policy)空白。据评价，在过去50多年形成的国际经济秩序下，经济效率理论被优先考虑，而经济-安全的联系不断减弱，外交政策和安全政策上都没有“安全”，只剩下“经济”，而以经济手段进行的经济治理也失去了实际影响力。
由于贸易政策被用作安全政策和外交政策的唯一手段或媒介，这也被批评为允许商业利益左右安全政策。因此，有必要在经济和安全之间建立一种均衡的关系，以便经济和安全联系不会过度倾向于“经济”或“安全”，并且采取平衡的方法，以便能够利用各种政策措施有效地促进外交政策的开展。
为了在多边贸易体制下均衡地推进国家的安全政策和贸易政策，有必要通过目前模棱两可的规则化方式，对综合性规定的安全例外条款进行更深入的整顿。即使允许国家对其自身国家安全利益做出自由裁量判断，也有必要制定更详细的条款适用范围及要求，以便于以均衡的方式推进贸易政策和安全政策展开。
20世纪40年代，制定的现有安全例外条款以传统安全概念为基础，仅限于在狭义的军事安全及国际政治下的安全的情况下，出现全面的安全例外条款。考虑到当前的国家安全概念，有必要对既存条款进行现代化修正。此外，随着环境和资源安全问题等国家安全概念向非传统安全领域的扩展，对处理同类问题的现有一般例外条款的整顿也应同时推进。
通过构建经济-安全之间的均衡关系，使安全政策和贸易通商政策朝着均衡方向规制安全例外条款，实际上很难通过多边谈判进行协商，但美国主导的印度太平洋经济框架(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF)已经开始进行尝试。特别是，IPEF的贸易范围包括数字经济、劳动、环境、竞争政策等相关领域，预计将建立优先适用于IPEF参与国的新型贸易规则。IPEF数字经济领域规则考虑到现有数字贸易协定的内容和范围，明确包含安全例外条款，而且其安全例外条款规则及适用范围，将对未来产业领域构筑经济-安全之间的均衡关系将产生影响。通过IPEF追求这种独立的规则化形式，有利于率先在区域层面追求平衡的经济-安全，促进创造一个更可预测的国际贸易环境，从而使每个国家的经济和安全政策能够朝着更平衡的方向发展。
04
经济安全政策动向评估与启示
1. 主要大国经济安全政策动向评估
美国历来为保护国内产业采用反倾销、抵消关税等进口限制措施，但在特朗普政府执政期间，以国家安全为目的（232条）及应对不公平贸易惯例（301条）采取了进口限制措施，试图对竞争国的出口竞争力产生负面影响。然而，进口限制因损害了美国国内生产者和消费者的利益而遭到国内批评，美国国内也对这种对盟国和友邦国实施不加区别的进口限制行为提出了质疑。此外，由于半导体等高科技制造业的主要原材料高度依赖进口，通过传统的进口管制存在一定局限性，无法从根本上解决问题及做出有效反应。
为此，特朗普政府为出口管制和外商投资监管建立了法律基础，以防止半导体、5G和人工智能等高科技行业的技术泄漏，阻止中国技术影响力的扩大。与此同时，美国以“中国制造2025”相关企业为对象，对中国制造企业实施了严格的出口和投资管理制度。
美国通过2019年颁布的《国防授权法》（NDAA）、《出口管制改革法》（ECRA）和《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA），列出了14项新兴技术和基础技术的管控清单，以国家安全受到侵害为由，对外国企业和个人实施目录管理，并禁止中国企业（华为）购买通信设备，切断中国投资者并购美国企业等。此外，美国还通过禁止中国共同研究尖端技术领域、加强中国留学生签证管理等，为遏制中国技术发展采取了更为有效的技术安全措施。
随着拜登政府的上台，美国对外经济和贸易政策更加重视经济安全，用以解决美国制造业和创新能力的竞争力较弱、未来高科技产业核心材料高度依赖进口等问题。特别是，通过拜登政府上台后实施了一项关于美国供应链现状的调查，重点关注美国对中国的依赖度问题，强调了国家安全和经济安全的脆弱性。为从根本上解决问题，美国还提出了鼓励企业回归本土(reshoring)的方案，以提高美国的生产力及自立程度。同时，还建议加强与同盟国及友邦国家的合作，实现尖端技术（半导体等）及原材料供应的“去中国化”。
另外，美国还强调应全力应对中国所谓“不公正补贴”政策带来的战略性产业领域竞争力的提升，希望通过推进大规模国家财政投入等产业政策来促进美国半导体等尖端技术领域和经济、社会基础设施的重建。可见，除了通过进出口管制和投资限制等现行经济安全政策外，美国正在通过供应链重组、产业政策多样化的实现、与盟友和友邦国家采取多边合作等方式，以提升对中国的牵制力度。
如上所述，美国最近的经济安全政策在很大程度上是通过全球供应链重组和产业政策的复兴所推动，被评价为从对外和对内两个方面展示了经济方略的组合形式。尽管美国在这一过程中开展的大规模政府补贴政策和优先购买国货政策(Buy America)，与现有的多边贸易规则正面冲突，但目前的多边贸易规则体系对美国并没有造成太大的制约。特别是在现有的多边贸易规则体系下，影响出口竞争力的出口补贴、国内生产鼓励、进口替代补贴等行为在条例上是禁止的，但由于目前的WTO纠纷解决制度在美国的主导下丧失了原有的功能，缺少对非法贸易行为提出抗议的渠道。此外，美国为了“去中国化”而推进的供应链重组政策，旨在引入现有多边贸易规则体系尚未接纳的环境、气候变化、劳动和人权问题作为参与供应链的标准，这有可能进一步扩大发达国家和发展中国家之间的差距。
（2）日本：基于对外政策基调的经济安全政策
日本的经济安全政策为应对中国的经济崛起，并考虑到尖端技术需求与国家安全的关联度，构成日本对外政策基调的“自由开放的印度太平洋(FOIP)”构想等国际规则的战略背景下所推行的。尖端技术的军民两用特性加强了其与国家安全的联系，但基于日本高度依赖进口中国的现状，以及日本国内不考虑安全因素任由经济因素决定政策的做法，开始引起了日本方面的警惕。2007年，日本首相安倍晋三首次宣布了“自由开放的印太”构想（FOIP），该倡议虽然没有具体提及经济安全问题，但基于日本对经济安全的地缘政治认识，打算在美国和其他亚太国家的支持下，试图在该地区牵头制定规则。
最近，日本深刻认识到尖端技术对国家安全和经济安全的重要性，在首相官邸下属的国家安全保障局(National Security Secretariat, NSS)设立了经济安全部（2020年4月），使其成为经济安全政策的总指挥室。日本外务省的经济安全政策室、经济产业省的经济安全室、防卫省的经济安全信息企划官室等多个经济安全相关部门都将在政策方向的提出和协调方面发挥作用。公安调查处(PSIA)内还将新设经济安全项目组(2021年2月)，以技术和数据转移相关的经济安全案件为中心，起到收集情报及应对的作用。日本的经济安全战略由政界主导推进。执政党自民党2020年12月发表的《关于制定日本经济安全战略的建议》报告书中，包括加强供应链多元化和弹性、增强创新能力、保持技术优势和加强粮食安全等内容。
目前，日本正在制定《经济安全保障推进法案》（以下简称《经济安全法》），该法案将于今年2月提交定期国会，并于5月底会议结束时通过，预计从2023年会计年度开始分阶段实施。由于西方国家为应对中美之间不断深化和扩大的战略竞争制定了经济安全政策和法律变动方向，日本也希望通过《经济安全法》做出应对。同时，日本为提高国内产业竞争力及供应链重组综合整顿了本国法律体系。此外，这项法案的通过旨在为经济安全指挥部的建立及各相关部门应对体系的构建提供法律依据，从经济安全角度为重塑现有法律提供统一的指导方针。
日本的“经济安全法”涉及的4个核心领域就如下：第一，强化供应链；第二，确保核心基础设施的安全性和可靠性；第三，促进高新技术领域的官民合作及研发；第四，对核心技术专利公开的限制等。基本上，半导体、稀土、蓄电池和其他可能造成严重困难的物品可以指定为“重要材料”，在进口、销售该类物资时可报告采购及库存情况。除此之外，还包括支持国内投资补贴、支持供应链多元化、加强供应链技术研发、强化东亚经济一体化的供应链风险管理，以及储备稀有金属等内容。值得注意的是，为确保实际约束力，该法案规定不遵守该法案义务的公司和研究人员最多将受到两年监禁及100万日元罚款。
从加强经济安全的战略角度出发，日本认识主导构建国际规则的必要性，希望通过“自由开放的印度太平洋(FOIP)”倡议，确保本国经济安全的国际合作和支持基础。特别是，日本重视与东盟(ASEAN)国家的合作，在2019年日本-东盟首脑会谈发表的共同宣言中，就强调作为合作事业推进可持续的基础设施开发及数字规则对接构建。以2019年大阪G20峰会为契机，日本还发表了“数据自由流动与信任” (Data Free Flow with Trust, DFFT)构想，对外阐明了其在亚洲建立新规则的领导作用和承诺。今后日本政府推行经济安全政策的能力，将取决于美国和其他国家是否加入在日本主导下缔结的CPTPP。
（3）欧盟：为应对中美战略竞争寻求“战略自主”外交政策
欧盟（EU）虽然没有追求独自的经济安全政策，但主张采取开放的、战略的、自主的(Open Strategic Autonomy)外交政策来应对中美战略竞争，并以此为基础推进各领域相关政策。“战略自主”是指在中美矛盾中保持中立立场，不参与两国间的霸权斗争，对主要国际案件或纠纷保留独立的影响力，最大限度地与美国开展合作的同时，在对华政策上也最大限度地保留自主性。这是基于欧盟区域内成员国经济实力和立场差异、不同于美国对中国的认识、欧盟与中国的经济联系等因素，与其说是针对中国的政策，不如说应对美国施压联手牵制中国的应对而已。
欧盟的对华政策基本上与美国不同，因为它重视与中国的经济关系。但随着中美战略竞争的加剧，欧盟对华政策转变为多方面的方式。2019年欧盟对华战略文件将中国定义为，与欧盟有共同经济目标但需要利益平衡的“合作或谈判伙伴(partner)”、追求技术霸权的“经济竞争对手(economic competitor)”，以及寻求取代现行治理体系的“系统性竞争对手(systemic rival)”等。欧盟对中国的有些认识接近于美国的立场，如中国所谓“不公平贸易行为”、“攻击性技术获取”等。但欧盟对中国进口依存度非常高，通过与中国生产基地相连的供应链，与中国有着深厚的贸易和投资关系。
最近，以《中国制造2025》（2016年）为代表，加上最近中国发布的“双循环战略”、中国对德国机器人企业及希腊港口的收购合并等事件，都成为了中国被视为竞争性威胁的契机。在尖端技术领域，欧盟对美国的依赖度更高，受中国“威胁”也更小。如果美国和中国各自追求的不同的数字贸易标准体系，基于中国互联网环境与欧盟追求方向相冲突的事实，欧盟将可能选择与美国建立技术同盟。
尽管欧盟与中国之间有着紧密的贸易和投资关系，但最近欧盟正在加强对中国经济崛起的应对，并计划在欧盟全境强化外商投资审查制度，实施引入环境、人权标准的供应链强化政策等。随着欧盟部分成员国退出中国华为的5G网络事业，在欧盟“战略自主”对外政策基调下所达成的与中国的全面投资协定(CAI)批准也可能泡汤。另外，为限制包括中国在内一些国家的补贴政策，欧盟正在通过相关程序引进法案。
此外，欧盟还希望通过WTO多边贸易规则体系的改革引导中国遵守多边贸易规则的变化。但根本而言，欧盟成员国之间与中国的经济关系持有不同的利益，部分成员国更重视美国提供的安全保障，因此欧盟难以引导达成对中国的政策的一致方向。因此，有些评价，在中美战略竞争日益激烈的情况下，欧盟在中美之间强行推进目前采用的“战略自主”政策是一种危险的做法，极有可能会助长其成员国之间的分裂。
2. 评估及启示
但是从长远来看，如果没有多边贸易规则体系保证经济-安全联系的平衡，各国之间的竞争性产业政策及国内产业保护政策可能会导致“逐底竞争”(race to the bottom)。为了防止这种情况的发生，需要建立一种新的国际经济秩序。如果完全放弃对经济安全不够重视的现有贸易规则，不仅会加深多边贸易规则体系的无意义性（irrelevance），引发其与新的国际经济秩序之间的冲突，还会导致不同阵营之间或在发达国家与发展中国家之间矛盾的扩大。另一方面，经济安全的重要性不仅在于高科技产业，还体现在包括原材料在内的各种自然资源、食品和环境产业等广泛领域。因此，有必要采取均衡的方式，既反映发达国家的利益，也反映发展中国家的利益。
日本在经济安全政策基本上与美国对华认识及政策方向基本一致，以推进供应链重组减少对中国依赖度，但其为实现经济安全目的而使用的经济治理既具防御性，又兼备主动性。美国寻求通过提高本国制造业竞争力来维持和强化其对外影响力，而日本致力于主导建立新的国际规则来加强其外部影响力。特别是通过CPTPP和RCEP等多边贸易协定确保其自身在亚洲供应链中的积极作用和地位，在数字贸易和基础设施等新领域掌规则制定的主导权，从战略上利用经济安全寻求对内经济复苏和对外能力的加强。
另外，与其他大国不同的是，日本把“经济安全”作为明确的政策目的。为推进经济安全政策，在首相官邸下设总指挥室，协调和管理各经济安全相关部门政策体系，这一点备受关注。
以美国为例，供应链重组由白宫全权负责，商务部、能源部、国土安全部、国防部等各部门管理负责供应链重组政策的体系构建，而产业政策层面正在推进的基础设施改造和各种创新能力提升项目，预计将由各主管部门管辖，没有主管机构。
以欧盟为例，统筹欧盟对外政策的欧盟执行委员会，全权负责对华政策。但由于各欧盟成员国必须从国内政策的角度出发履行这一规定，导致不仅形成了较为分散的体系，各成员国对中国的认识也不同，因此该政策是否一直在执行目前尚不明确。与其他大国不同，欧盟的对外政策没有明确提及“经济安全”，在对华政策上，欧盟更注重中国总体不公正行为和非法技术盗窃，而非经济安全。另外，欧盟倾向于采取间接牵制中国的方案，将环境和人权问题与贸易政策联系起来，以强化欧盟供应链的参与标准为方向，引领新层面的经济安全讨论。
美国也对贸易与环境的联系表示感兴趣，为应对气候变化，预计在在核心原材料供应链重组过程中引入环境标准和劳动标准，提高企业参与的要求。日本在促进与贸易政策相关的环境和劳工标准的立场上表现得并不积极，因为日本扩大对外影响力的主要对象包括亚太地区的发展中国家。但对发展中国家企业来说，这些政策不仅在政治上较为敏感的，而且难以达成。欧盟在供应链重组上的立场与美国的看法和政策方向存在根本不同，美国致力于从国家安全和经济安全的角度出发，检验供应链的脆弱性，通过追求大规模财政投入加强供应链自立性及弹性。欧盟则是支持全球供应链的稳定复原，并为此致力于加强以WTO为中心的多边贸易规则体系。欧盟一直从国家补贴的不公平竞争角度来提出问题。因此，当美国以经济安全的名义推进大规模财政投入的产业政策时，欧盟认为这与现有多边贸易规则体系相冲突且让人感到不适。此外，欧盟认为应该将环境问题与国际贸易规则联系起来，作为产业政策的重要一环，充分利用欧盟在环境领域具备的技术竞争力，并积极地去引导国际经济秩序的范式转变。
05
政策措施及考量
1. 韩国的经济安全现状
从经济安全的角度来看，经济脆弱性是指战略核心产品和产业高度依赖进口，需要根据这些产品、产业的依赖性和竞争力采取相应的对策。为应对其他国家经济安全政策（供应链层面），韩国应实施企业回归本土(reshoring)、供应源多样化(near-shoring或 friend-shoring)、自力更生战略、战略收购和储备等措施。除此之外，为减轻韩国受对方国经济压迫的脆弱性，还需要采取报复措施或救济措施等，能够最大限度减损另一国措施的战略方法。
在供应链层面，韩国的脆弱性主要体现在两个方面。一方面，自然灾害和公共健康危机自然而然造成的供应链混乱；另一方面，中美竞争和地缘政治矛盾导致了供应链不稳定，韩国需要同时采取对内对外两种应对措施，加强与供应链相关的经济安全。
供应链混乱是对境外供应源过度依赖或由自然灾害等带来的供应链瓶颈所造成的，如最近的尿素短缺事件。在这种情况下，为确保必需原材料的稳定供应，需要追求供应源的多元化，提高供应链的透明性，采取预警系统等有效应对方案。地缘政治冲突导致的供应链不稳定问题，是指对特定供应源过度依赖可能会导致资源的“武器化”。因此，要优先推进必需材料的国内生产及其自立化程度的提高，同时要构建以同盟国或友邦国家为中心的供应链以促进供应源的多元化。
从中长期的国内产业政策来看，韩国有必要在高科技和创新领域实现积极的财政投入，培育未来战略性产业，并加强与环境政策相关的经济安全。目前，严格限制产业补贴的多边贸易规则已经被削弱，预计美国等大国将推进积极的产业政策促使国内核心制造业领域的技术竞争进一步激化，韩国也需要积极推进产业政策以免落后。同时，要考虑引进适用环境标准和劳工标准的新贸易规则，将扩大财政投入、发放补贴的产业政策与适用环保标准的环境政策相联系，共同促进环保产业的发展。特别是在以大国为中心的供应链重组标准与应对气候变化努力相联系的情况下，韩国的环境政策也有必要从经济安全的角度来考虑。
2. 韩国的经济安全政策走向
目前，在美国主导下试行的“印太经济框架（IPEF）”可能会成为覆盖亚洲的一个新经济集团(bloc)，预计美国将牵头制定涵盖数字贸易、环境和劳工问题的新贸易规则。虽然IPEF构想的具体内容尚未公布，但目前涉及的与贸易相关的领域(pillar)包括数字贸易、劳工、环境和气候变化、农业、透明度和最佳监管实践、竞争政策和贸易便利化等诸多议题。据悉，参与国基本上可以在IPEF合作领域中选择想要参与的领域，但在贸易领域必须就所有内容达成协议。因此，IPEF预计将成为一种新的贸易规则形式。而IPEF在贸易领域的规则水平基本上以高标准为目标，但预计不会涉及市场准入(market access)的内容，这有助于增强参与国的供应链弹性，保护劳动者的权益，加强与环境问题的联系以应对气候变化问题。
由于韩国是一个市场规模较小、高度依赖对外贸易的国家，希望在非歧视性贸易自由化原则的基础上恢复多边贸易规则体系。但目前最现实的应对措施应当是积极参与美国正在推行的IPEF等多边的新型多边贸易规则体系。韩国之前并不是规则的制定者（rule-maker），但就像日本希望通过制定国际规则扩大对外影响力的对外政策基调一样，也有必要更加主动地参与数字经济、基础设施、供应链等领域的新规则的制定过程。
另外，从美国拜登政府追求的贸易政策方向来看，贸易-劳工、贸易-环境问题之间的联系旨在纠正竞争对手的不公正贸易行为。因为这些竞争对手在廉价劳动力成本和低廉的环境成本下进行了不公平竞争，这也是美国为达到经济安全目的即将施行的经济治理的一部分。因此，韩国有必要在IPEF谈判过程中积极参与新贸易规则的讨论，以促使贸易政策与环境、劳工问题朝着符合于韩国经济安全目的的方向联系起来。
总之，基于“经济安全”韩国的贸易与外交政策方向，应立足以不损害非歧视性自由贸易原则的方式建立起国际贸易体系。当今世界各国对多边贸易规则体系的信任被打破的情况下，下一个最佳选择是在区域贸易体系和合作议程中韩国应发挥主导作用。如果过分倾向于美国、欧盟等发达国家的“经济安全”理论，可能会对发展中国家包括中小经济体起到实质性的贸易保护壁垒作用，而贸易政策可能会因为过度的“安全化”理论而失去其原有的功能和目的。事实上，每个国家的“经济安全”目标都可能成为国家间合作的因素，但彼此之间也存在着相互利益分歧的部分。因此，韩国应尽可能努力朝着符合本国经济安全目的的方向发展，同时有必要重视环境和劳动的普遍价值，采取灵活的做法促进韩国国内相关制度法规的进步与完善。
作者：韩国国立外交院李晓荣教授
李晓荣，现任韩国国立外交院外交安保研究所国际通商开发研究部教授，负责国际通商领域的研究和交流，研究领域是国际通商、国际经济法、多边贸易规则、通商政策等。在首尔大学国际研究生院获得了国际通商专业博士，历任韩国对外经济政策研究院（KIEP）副研究员、青瓦台经济首席室行政官等。有“拜登时代韩国的战略”（2020年）、“补贴规制强化与中美战略竞争”（2020年）、“最近区域贸易主义的抬头与韩国通商外交的课题”（2019年）、“美国的单边主义通商政策：进口规制动向及启示”（2017）等研究成果。
- END -
本文内容仅代表作者个人观点
往期精彩-研究分享